改变筹资模式推出多元制度
　　总体上讲，社会保障体系是实行收入与财产再分配的重要工具。作为社会保障制度的主要内容之一的社会养老保障制度奉行什么样的政策，根据各国的具体情况而定。世界各国都面临着由于人口老龄化造成的对福利保障制度的冲击，纷纷进行改革以适应新的环境。我国也正在积极调整政策，逐步建立适应我国国情的社会养老保障制度。
　　1978年实行改革开放政策后，国家把社会保障制度改革作为经济体制改革的一项重要内容进行研究和推进实施，社会保障制度的改革和重建首先从养老保险开始，随着改革开放的逐步发展和深入，社会保障体制为适应社会主义市场经济的要求又进行了更深入的改革，养老保险在筹资模式上有了重大变化，从单一的社会统筹改为社会统筹和个人帐户相结合的模式。1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确规定实行养老保险社会统筹，费用由国家、企业、职工三方负担，基金实行部分积累制。但是由于种种原因，在具体的操作实施过程中，形成了地方统筹和行业统筹并存的局面，其中地方统筹又分为县级统筹、城市统筹、省级统筹多种情况。1995年3月，国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确基本保险实行社会统筹和个人帐户相结合的制度，并逐步形成基本保险、企业补充保险和个人储蓄性保险相结合的多层次养老保险制度。各地区推出了新的方案，基本养老保险制度改革进一步深入，但各地个人帐户比例不一致，造成了管理上的障碍。
　　1994年6月，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确要求全国城镇企业职工基本养老实行统一方案。这个方案在“统帐结合”的基础上统一了个人缴费的比例，统一了个人帐户规模，统一了养老金发放标准：按职工本人缴费工资的11%为职工养老基本保险个人帐户;个人缴费全部记入个人帐户，其余从企业缴费中划转;社会统筹部分由统筹地区政府确定企业交费比例，但包括划入个人帐户部分在内的企业缴费比例一般不得超过企业工资总额的20%;养老金支付分两个部分，一个是基础养老金，标准为当地职工上半年度月平均工资的20%，二是个人帐户养老金月发放标准为个人帐户累计存额除以120。
　　改革前的养老保险制度实行的是现收现付制度，但随着人口老龄化的冲击，这种机制很难继续维持下去。因为这种制度要求在代际之间实行完全转移，由下一代人负担上一代人的养老保障。这样，由于前面叙述过的我国今后数10年的迅速老龄化养老费用负担比例快速上升，在2033年将达到39.27%，远远超过国际公认的20%-25%的警戒线。因此，实行资金的积累是完全必要的。但是，若选择完全积累，按照我国目前的经济实力，既要为老人养老又要为在职职工建立养老基金，几乎是不可能的。所以，我国现在实行的部分基金积累制还是符合我国现实情况的。
　　提高营运质量健全管理体制
　　从现行的养老保险制度来看，除个别地区外，多数地方运行基本正常，但是从长远看，还是存在一些问题，若不解决，现行体制就很难维持下去。
　　首先，我国的社会养老保险基金存在着庞大的缺口，据有关方面计算，在现行的缴费比例下，如果按照完全预筹积累计算，中国的养老基金缺口大约为20000亿-30000亿元人民币左右。由于我国的养老保障制度是在计划经济时代下，国有企业及一部分集体企业长期以来没有养老保险基金积累的基础上发展起来的，而且国有企业总体经济效益较低，很多企业连现在的退休人员的费用都很难保障，很难再按规定为在职职工缴纳养老基金，所以占基本养老保险大部分的国有企业的实际资金积累与名义资金积累有很大的差额。此外，由于人口老化的速度在加快，基本养老保险所需支付的费用会不断增加，长此以往，现有的部分基金积累制很有可能重新回到现收现付制的老路上去。
　　其次，现行的社会保障基金的营运管理也有很多问题急需解决，有些是基金管理体制的问题，也有的是宏观经济环境的局限造成的。由于我国参加基本养老的人口众多，资金规模庞大，如何建立健全的管理体制、高效的管理机构是至关重要的。目前我国的基金管理主要分散在各地方政府，全国约有3000多个社会保障事业管理机构，导致基金抗风险及保值增值的能力较弱，资本积累的效益低。而且，由于地区之间的经济发展差距，各省市之间的支付能力有很大的差异。如1998年底，上海市节余118.33亿元，而陕西省节余只有21.28亿元。由于基金的管理权主要集中在地方，因此各地方之间的差距无法进行调剂，这种情况违背了在全国范围内建立基金的作用，即以全社会的资金来解决全社会的养老问题。在某些地区，基金的管理受到地方行政干预，被挪作它用，极大损害了基金的健康运行。还有，我国的资本市场尚处于起步阶段，很不完善，无法为养老基金提供有效的投资渠道，大大制约了基金的增值保值。目前，中国养老基金的投资手段局限于银行存款和购买国债，资产结构单一，缺乏抵御风险的能力，很容易受到诸如通货膨胀等不利因素的影响而使基金遭受损失。
　　注重发挥优势扩大投资渠道
　　迫于人口老龄化的巨大压力，世界各国都纷纷采取措施改革养老保障体系，有的国家或地区已经在这方面取得较显著的成绩。有些是把养老基金交给私人机构运营，以增强其增值保值能力，取得较好效果，还有的通过加强对基金的监督，比如让精通保险和精算的公众代表参与监督，来提高基金运作的效率，同时也做到防微杜渐。
　　对于正在进行更深入的市场经济改革的中国来说，是否能较好地解决养老保障问题，建立一套有效、可靠的社会养老基金的运作体制是至关重要的。从目前的情况来看，还有许多方面需要完善。
　　1.发展多层次的养老保障体系。从世界各国的经验来看，没有一个国家是用单一的形式解决日益复杂的养老问题，把各种形式结合起来，发挥各自的优势，才能更有效解决这个问题。基于我国经济改革的必然趋势，可以考虑实行多层次的养老保障体系，把国家的力量和商业机构的力量结合起来，发挥更大的效用。第一层次是国家举办的基本养老保险。这是通过国家强制筹集的基金对全社会提供养老保障。第二层次是企业的补充养老保险。由企业和职工共同负担的个人帐户养老金。这部分资金可以委托给某些机构并进入资本市场运营。第三层次是由商业保险公司经办的商业养老保险，以汇聚的基金对自愿投保的客户提供养老保障。这样，既可解决即时的养老资金问题，也可以解决个人未来的养老保障问题，而且可以筹集闲散资金活跃资本市场。
　　2.加强监管。如果能加大养老保险基金的监管力度、改善监管体制，会提高基金的运行效率，更好地保证基金的有效运作。目前的监管效果不是很理想，应该允许精通基金运行或保险精算的社会机构参与监督管理，并定期向社会公布基金的运作情况，加大基金的监管透明度。同时，应该由立法机构加快监管法规的建设，使监管有法可依，以规范的监督管理体制来保证基金健康地运行。
　　3.通过完善资本市场扩大养老基金的投资渠道。从世界各国看，养老保险基金的投资形式主要有六种：银行存款、国库券及其余各种债券、股票、投资基金、抵押贷款、不动产。但这个因素受宏观经济环境及管理能力决定，在我国目前的情况还不可能全面放开投资渠道，可是在资本市场建设到一定程度时，应及时拓宽投资渠道，以加强基金的保值增值能力，有效地抵御各类经济风险，减少不必要的损失。
　　4.改善管理模式。现行的各地区分块管理限制了资金的全盘使用，降低了有限资金的使用效率。可以由中央政府派出全国的专业管理机构，对全国的基本养老基金进行统一管理，参照投资基金采用管理、运行、保管分开的模式，把严格的监督、有效的操作结合起来。
　　在人口迅速老龄化的今天，如果我们能较好地认识到解决这个问题的紧迫性和重要性，并能采取正确的对策，加以有效地实施，一定可以化挑战为机遇，保证我们的市场经济改革能更顺利地进行下去。
　　(本版稿件由上海理工大学沪江保险与证券投资研究所提供)
　　《国际金融报》 (2000年05月24日第五版)